PPP合作就是一场旷日持久的婚姻故事

PPP的合作，如同一场婚姻，就是一段旷日持久的“婚恋故事”。项目合作的各个阶段，犹如恋爱与婚姻的各个步骤：项目前期论证好比考虑结婚条件，选择合作伙伴的过程类似相亲过程，项目进入实质性运营阶段则正如双方一起过日子。每一个阶段的好坏，都会影响到这段“婚姻”的成功与否。

我们联合水务有限公司，主要采取PPP模式，通过BOT、TOT、托管运营等形式，为合作城市提供水务特许经营服务。历经十余年发展，公司成功参与了江苏、浙江、湖北、内蒙古、河南、江西、宁夏、山西等地十余个水务投资运营PPP项目，包括城区自来水、工业园区供水、城市污水处理、工业园区集中污水处理，以及工业企业污水处理设施的EPC(工程总承包)和托管运营、污泥处置等，总处理能力近150万吨/日，服务总面积达1200平方公里，服务人口达500万。公司不断成长、壮大，得到越来越多的国际投资资本青睐，先后与以色列英菲尼迪投资基金、世界银行所属国际金融公司(IFC)建立战略合作关系。这些国际知名战略投资者为公司的投资项目提供了强大的资金后盾。

经过十多年的探索和实践，公司的PPP项目获得成功，当地政府和百姓反映较好，持续盈利能力不断增强，运营规模不断扩大，实现了用户、政府、企业、员工、投资者的多赢。在这个过程中，我们也摸索出一套与地方政府开展PPP合作的成功经验和办法。

不过，由于我国市政公用基础设施PPP的时间不是太长，法规政策还不完善，投资者和地方政府对特许经营的认识存在差别，我们在PPP合作实践中，也遇到不少问题和困惑下面就从项目合作的阶段来谈些感悟。

找个怎样的伙伴“结婚”

结婚前做到“知己”和善选，能有效降低结婚对象的选择失误，减少离婚概率。PPP项目合作也是如此。

科学确定PPP项目边界条件

在结婚前，一般都要先衡量自身条件，有个计划，即打算找个什么样的伴侣，组建怎样的家庭。项目的边界条件，如同结婚条件，是项目能否成功实施的关键。在不少项目中，项目的立项、可研、论证、环评、选址等工作都已完成或正在实施。但从我们的项目实践看，有不少地方政府，是为论证而论证，为手续而手续，导致项目边界不严谨，推倒重来的非常多。主要表现在以下几方面：

一是项目规模偏大。实际上，规模设定过大的项目很多。其原因不外乎在于：没有对需求进行实事求是的论证;政府倾向于一次性建成，希望预留足够余地，省得过不了多久又要续建;为最大可能地争取上级资金;单纯的政绩观作祟;区域规划不合理，等等。规模偏大，就造成投资浪费，投产运行后，设备设施闲置晒太阳。有的项目，因水量难以满足调试要求，甚至进入“无足够的污水进行调试，无法环保验收，达不到商业运行条件，政府又不支付污水费，污水厂运营费难以保障，处理不达标”的怪圈。

二是工艺路线不具针对性。有些项目的可行性研究，是在走过场。工艺路线不经科学论证，甚至不按实际排放水质来设定，而偏爱稳妥和传统，不会采取更多的创新模式、新技术和新工艺。而政府只有在可行性研究等方面做好之后，才能开始立项招标，一旦合作，条件更改就很困难。比如，为图省事，好多污水处理项目都千篇一律采取通用的A2/O工艺，待到初步设计甚至施工图设计时，再针对具体水质等情况调整工艺，而工艺一旦发生变化，投资状况也会不同，这就使当初根据可研洽谈(或招标)的水量、水价等合作条件产生差异，增加了未来扯皮的可能性。而且，环境影响评价也要重新编制、重新审批，造成工期延误，甚至手续不齐全时仓促上马。为避免这样的问题发生，政府对新建项目，特别对尚处于不断发展的工业园区项目而言，应对水质、水量作充分论证，园区未来引进什么类型的排污工业，未来的水质如何，都需要有一定的前瞻和预见，以寻求充分合理的工艺路线。否则，工艺的适应性和可改造性就会比较差。工艺决策失误也将导致投资浪费，投资者和政府都遭受损失。

还有项目规划选址问题。譬如污水处理厂项目，政府更多地从地块的商业价值、对周边环境的影响着想，大多选址于城市下游或废弃地。但项目经过一段时间运行后，选址问题就暴露出来。比如，尾水排放增加能耗;没有扩建预留地;新城区发展的管网收集和输送变得困难;市区扩张，导致项目对扩展后的城市居民环境产生影响等。因此，在项目选址问题上，应更多地从城市不久的未来、方便运营、区域排水专项规划、地区自然条件和建设计划等因素全面考虑。总体要求是，符合城市总体规划和排水专项规划;减少对城市影响，与城市未来发展相协调;考虑风向，减少对周边环境影响;节约土地;利于污水处理后就近排放;污水管网可实施性强;容易扩建和利于中水再生利用等。

精心准备项目的边界条件，就如同要找个怎样的伙伴“结婚”一样，设定好前置条件，才算是完成PPP项目的关键一步。PPP项目应基于“积极的理由”来筹备，充分理解需解决的关键问题，系统而有计划地予以解决。

这对投资者也一样，不应盲目追求获得项目，而应尽可能参与项目前期论证，把基础工作做好，不担心相亲不中，更值得关注的是结婚后能否过好日子。

积极创新PPP项目合作模式

在与各级地方政府的接触中，一提到水务市场化改革，特别是对存量水务设施的市场化，就绕不开“资产评估”这个门槛。为确保国有资产保值增值，一般都会要求转让价格不低于资产评估值，甚至要高溢价转让，这是政府部门经常会考虑的问题。当然，这里不是反对高溢价，靓女有嫁“高富帅”的诉求，对市场容量确实不错、水价有诱惑力、有很好的未来发展前景的项目，是可以进行溢价的。但对投资太大、市场容量又很有限的项目，特别是收益难以与重资产相匹配的项目，就需要我们敢于避开“资产”这个问题，创新合作模式，在项目初期策划时，设定一个相对理性、利于双方接受的方案。

从公私合作是否包括投资来分类，PPP大体可分为两种：一种是以投资为驱动的，包括BOT、并购等;另一种为委托经营，是以运营技术和管理为驱动的。但两种类型项目的最终目的，都是政府希望通过与企业合作，提供满足绩效标准的公共服务(或产品)。其实，我国水务市场化改革借鉴了不少法国经验。基本出发点在于，专业运营可有效提高水处理质量和服务效率。在法国，委托经营模式在市场化中所占比例较高。具有投资性质的项目，只占30%，其他的都以运营和管理为主。

每个项目有各自的问题，不能沿用一种统一的办法解决，应根据项目的资产、收益、自身条件，选择一个合适的模式，如溢价型、资产匹配型、委托运营型以及特许经营权转让型。特许经营权转让模式，如湖北省咸宁市供水项目，其模式介于完全投资和委托经营中间，具备投资和委托经营的双重特征，这为高存量资产项目顺利开展PPP合作拓宽了洽谈空间。在我国水务行业的市场化中，针对存量水务资产很大，而回报预期不足以覆盖整体投资的项目，政府可以考虑“特许经营权转让”的模式，并更多关注有类似业绩、以运营和管理见长的公司。

怎样找“婚姻”适合的伙伴

在婚姻实践中，父母如果仅以“本本(学历)”、“家财”取人，而不是以“能力”来衡量人，结果可想而知。PPP的实践也一样，选择什么样的合作伙伴非常重要。政府与企业进行PPP合作，不外乎希望解决“资金不足、管理低效、维护不足、达不到服务要求”等问题，或希望企业消化一些不良的建造计划和项目。但从过往经历看，政府在这方面更多强调“资金”，过度依赖所谓“资质”考察合作企业，而对企业真正的业务能力有所忽视。因此，在设定招标模式和投标人选择条件方面，有以下几方面建议：

把PPP作为一种交付服务的合作模式

PPP不仅是一种项目融资模式。在实践中，我们经常发现，很多政府在项目招标条件设置方面，对资金要求过高。比如，我们参与过一个规模1万立方米/日的乡镇污水处理厂BOT项目投标，发现业主竟要求参与投标的企业注册资金不低于8000万元人民币，在评分细则中，对注册资金还设置了分档加分政策。这明显有歧视或排除潜在投标人之嫌。